Виды и структуры уполномоченных органов

Модели распределения полномочий

Большинство специалистов сходятся во мнении, что эффективность закупок для государственных или муниципальных нужд во многом зависит от распределения полномочий среди участников процесса. Анализируя теорию и практический опыт, целесообразно выделить две модели организации закупочного процесса в регионе:

• децентрализованную;
• централизованную.

Создание децентрализованных структур предполагает выполнение всех функций по осуществлению закупок заказчиком. Необходимо отметить, что положительной чертой функционирования данной системы является независимость распорядителя бюджетных средств при принятии решений (возможность самостоятельно проводить процедуры, выбирать победителя и требовать исполнение контракта). Однако в этом случае в одном и том же субъекте или муниципальном образовании могут сосуществовать различные подходы к проведению конкурентных процедур и к выбору победителей. Как правило, при таком подходе, в отсутствие единой политики в сфере закупок, в одном административном образовании имеет место большее количество нарушений законодательства.

Среди негативных эффектов, возникающих при децентрализации закупок, чаще всего выделяют следующие:

• отсутствие единообразных методических подходов к организации процедур закупок;
• отсутствие прозрачности проводимых процедур из-за децентрализации информации;
• привлечение необоснованно большого числа специалистов к осуществлению закупок;
• увеличение вероятности сгово­ра;
• рост количества нарушений;
• отсутствие условий для консолидации закупок и, соответственно, снижение вероятности более эффективного проведения процедур;
• появление различий в типовых формах документов у различных заказчиков, что приводит к непониманию среди участников закупок.

Создание централизованных структур, в свою очередь, предполагает системное разделение полномочий и функций по формированию и осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд между субъектами таких структур. В рамках данной модели организации закупок создается уполномоченный орган, наделенный функциями по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нужд заказчиков. Она обеспечивает эффективное распределение функций между независимыми и профессиональными участниками контрактной системы, однако требует жесткой регламентации их взаимодействия.

Отметим, что Федеральный закон № 44‑ФЗ позволяет использовать различные варианты централизации закупок. Среди них выделим передачу государственному (муниципальному) органу или казенному учреждению полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков или полномочий на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты.

Анализ региональной практики организации закупочной деятельности показывает, что сегодня практически во всех субъектах РФ созданы и функционируют централизованные структуры, в рамках которых уполномоченные органы осуществляют определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков. Весьма любопытно, что, несмотря на одинаковый вариант централизации, порядок взаимодействия субъектов закупочной деятельности может существенно различаться в зависимости от поставленных целей, а также территориальной специфики.

Как появилась централизация

1. Органы государственной власти и местного самоуправления.
2. Местные администрации.
3. Бюджетные и казенные учреждения (как государственные, так и муниципальные).

Такая система преследует две цели. Во-первых, появляется возможность снизить цены на приобретаемые товары или услуги за счет большего объема. Так, централизация муниципальных закупок позволяет выгодно приобрести продукты питания сразу на все детские сады района. Если бы каждый садик проводил такой тендер, цена единицы продукции была бы выше.

Во-вторых, такой подход более или менее разгружает заказчиков в части организации процедур. Те же детские сады освобождаются от сложных административных процедур. Кстати, часто по этой причине тендерами занимается один уполномоченный орган.

Понимание централизованных закупок

Использование центрального отдела закупок является частью стратегии организации, направленной на повышение эффективности. Хотя объединение может позволить организации заказывать товары в больших количествах и снизить затраты, это также может замедлить процесс закупок и помешать сотрудникам своевременно получать необходимые материалы. Централизованное планирование может привести к еще большей бюрократической волоките, которая может препятствовать инновациям, не позволяя новым отделам получать необходимые им материалы.

Централизованные закупки могут лучше работать для более крупных организаций, которые менее разнесены географически. Небольшим компаниям может не иметь смысла участвовать в стратегии централизованных закупок, учитывая затраты, связанные с усовершенствованными технологиями и дополнительным персоналом.

Письмо Минфина России от 2 июня 2020 г. N 24-03-08/47181 Об особенностях изменения условий контракта

7 августа 2020

Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России (далее — Департамент), рассмотрев обращение по вопросу применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ) в части изменения условий контракта, в рамках своей компетенции сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 11.8 Регламента Министерства финансов Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 сентября 2018 г. N 194н, Минфином России не осуществляется разъяснение законодательства Российской Федерации, практики его применения, практики применения нормативных правовых актов Минфина России, а также толкование норм, терминов и понятий, за исключением случаев, если на него возложена соответствующая обязанность или если это необходимо для обоснования решения, принятого по обращению.

Также, Минфин России не обладает ни надзорными, ни контрольными функциями и (или) полномочиями в отношении осуществляемых закупок, в связи с чем не вправе рассматривать вопрос о правомерности совершенных и (или) совершаемых действий участниками контрактной системы в сфере закупок.

Вместе с тем, в рамках компетенции Департамента полагаем необходимым отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 44-ФЗ законодательство о контрактной системе основывается в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона N 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с Законом N 44-ФЗ извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Согласно части 2 статьи 34 Закона N 44-ФЗ при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 Закона N 44-ФЗ, указываются цены единиц товара, работы, услуги и максимальное значение цены контракта, а также в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке.

Частью 13 статьи 34 Закона N 44-ФЗ установлено, что в контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки, а также о порядке и сроке предоставления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обеспечения гарантийных обязательств в случае установления в соответствии с частью 4 статьи 33 Закона N 44-ФЗ требований к их предоставлению.

При исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 Закона N 44-ФЗ.

Согласно статье 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Таким образом, Законом N 44-ФЗ установлено, что исполнение контракта должно происходить в соответствии с условиями, предусмотренными извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт. При этом изменение существенных условий контракта возможно только в случаях, предусмотренных статьями 34 и 95 Закона N 44-ФЗ.

На основании изложенного, возможность изменения предмета контракта путем заключения дополнительного соглашения Законом N 44-ФЗ не предусмотрена.

Как это работает?

Государственные и муниципальные учреждения проводят торги для приобретения тех или иных товаров по принципу обратного аукциона. На электронной площадке размещается заказ с техническим заданием, которое чётко определяет требования к объекту закупки. Предложить свои услуги всё на той же площадке могут сразу несколько поставщиков, договор же заключается с тем, кто выставит самую низкую цену. Причём такая процедура предусмотрена для любого расходования бюджетных средств, будь то приобретение канцелярских принадлежностей для офиса или ремонт гидротехнического сооружения.

Эта система действует уже несколько лет, но постоянно вызывает нарекания участников процесса. Претензии рассматриваются в судах, жалобы – в ФАС. Всё это порой больно бьёт по муниципальным учреждениям – школам, детсадам, больницам и поликлиникам, которые в большинстве своём не способны сладить с закупками. А пострадать могут простые жители региона, которые из-за споров при заключении контракта оказываются под угрозой остаться без самого необходимого.

Функции Заказчика

 
Итак, заключив контракт со специализированной организацией 44-ФЗ, какие обязанности останутся за Заказчиком? Вот те функции, которые Заказчику необходимо выполнять самому:

Во-первых, составление и размещение плана-графика и отчетов;

Во-вторых, заказчик самостоятельно определяет НМЦ контракта;

В-третьих, заказчик самостоятельно назначает существенные условия контракта;

В-четвертых, предмет закупки определяется только Заказчиком;

В-пятых, заказчик утверждает тендерную документацию;

В-шестых, формирование комиссии должен осуществлять Заказчик;

В-седьмых, заказчику необходимо самому утвердить проект контракта;

В-восьмых, заказчик самостоятельно подписывает контракт с Победителем закупки.
 
Во время для подготовки и проведения закупочной процедуры может понадобиться больше, чем изначально планировалось, поэтому Заказчику лучше всего это предусмотреть и заключать контракт со специализированной организацией 44-ФЗ заранее. И лучше всего до того момента, когда начнётся подготовка планирования на следующий год. 
 

Общие положения

В Письме N 02-06-07/4765 Минфином рассмотрены особенности отражения в бюджетном учете учреждения-грузополучателя операций с имуществом, полученным от поставщика, в зависимости от условий его поступления.

В Приложении к этому Письму финансовым органом приведены проводки по отражению расчетов по передаче имущества:

• между уполномоченными органами одного бюджета (межведомственные расчеты);
• между уполномоченным органом и учреждением, ему не подведомственным (внутриведомственные расчеты);
• между уполномоченными органами разных бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные расчеты).

Также указано, какими записями следует сопровождать передачу имущества с закреплением на праве оперативного управления.

В названном Письме Минфин рекомендовал операции по передаче (получению) объектов имущества, приобретенного по централизованным закупкам, отражать в бюджетном учете на основании надлежаще оформленных извещений (ф. 0504805) и прилагаемых к ним актов приема-передачи имущества (с пообъектными описями передаваемого имущества в разрезе грузополучателей), подписанных обеими сторонами консолидированных расчетов:

а) в рамках внутриведомственных расчетов:

• уполномоченным органом — государственным заказчиком и бюджетным учреждением, ему подведомственным;
• главным распорядителем бюджетных средств — уполномоченным органом и ему подведомственным бюджетным учреждением (грузополучателем);

б) в рамках межведомственных расчетов:

• уполномоченным органом — государственным заказчиком и иным уполномоченным органом, являющимися главными распорядителями бюджетных средств одного бюджета бюджетной системы РФ;
• уполномоченным органом и бюджетным учреждением (грузополучателем), ему не подведомственным, являющимися получателями бюджетных средств одного бюджета бюджетной системы РФ;

в) в рамках межбюджетных расчетов:

• уполномоченным органом — государственным заказчиком и уполномоченным органом другого бюджета бюджетной системы РФ;
• уполномоченными органами разных бюджетов бюджетной системы РФ.

Причем записи в учете следует производить на дату подписания акта принимающей стороной.

Позитивные моменты централизации закупок по 44-ФЗ

Несмотря на наличие негативных факторов централизации государственных закупок по 44-ФЗ, законодатель развивает и поддерживает этот институт, поскольку он несет в себе и некоторые позитивные моменты. Так несомненным плюсом является существенная экономия бюджетных средств за счет закупки крупной партии товаров, что позволяет поставщикам работать крупным оптом. И хотя официально уполномоченные органы в сфере закупок не занимаются планированием закупок, в целях координации действий заказчиков они вынуждены это делать, что в целом значительно повышает общий уровень планирования и управления такими закупками. Немаловажным фактором является так же профессионализм сотрудников уполномоченного органа, поскольку значительный объем закупок не позволяет проявлять некомпетентность в данной сфере. 

Отдельно стоит отметить возможность более детального государственного и общественного контроля при проведении централизации государственных закупок, поскольку крупные закупки всегда привлекают большее внимание общественности, их проще контролировать соответствующим органам. Отдельно отмечено, что к деятельности уполномоченных органов на общих началах применяется, мониторинг и аудит в сфере закупок. . Именно это и позволяет сводить к минимуму все обозначенные в данной статьей негативные стороны централизации закупок по 44-ФЗ

Именно это и позволяет сводить к минимуму все обозначенные в данной статьей негативные стороны централизации закупок по 44-ФЗ.

Как различить централизованные закупки

Первый вид подразумевает, что центр занимается административной работой с тендерами, а обязанности по их обоснованию, расчету НМЦК, формированию существенных условий контракта и его подписанию остаются у заказчика.

Пример таких отношений есть в Клинском МР Московской области (постановление администрации № 2822 от 21.12.2015). Здесь в роли уполномоченного органа выступает МКУ «Центр проведения торгов» (ЦПТ), который согласовывает с покупателями планы и планы-графики и выбирает способ определения поставщика. Также ЦПТ формирует и публикует в ЕИС извещения о процедурах, организует заседания комиссии, обеспечивает конфиденциальность заявок, хранит тендерные документы. Вся остальная работа ложится на плечи заказчика: от составления закупочных планов и проведения торгов до исполнения контракта. В этом случае при централизации контрактная служба заказчика работает во всю силу без особой разгрузки. Дополнительно заказчику необходимо согласовывать некоторые действия с уполномоченным органом. В качестве плюса здесь можно отметить обязанность центра консультировать покупателя при проведении торгов. Если такую помощь оказывают компетентные специалисты и в срок, то централизация действительно полезна для заказчика.

Однако обязанности допускается распределить и по-другому (расширенный вариант). В этом случае центр может взять на себя практически весь процесс: от планирования до исполнения контракта, приемки продукции, обеспечения оплаты.

Обзор документа

В отношении региональных и муниципальных бюджетных учреждений уполномоченному органу могут быть переданы исключительно полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Передача полномочий по заключению и исполнению контрактов в отношении бюджетных учреждений централизации не предусмотрена. Возможность определения бюджетного учреждения уполномоченным органом (учреждением) законодательством не установлена.

В решении о наделении уполномоченного органа (учреждения) полномочиями на планирование закупок, определение поставщиков, заключение и исполнение контрактов, предметом которых является выполнение работ по текущему или капитальному ремонту, целесообразно предусмотреть определенные положения. В их числе нормы о том, что приемку указанных работ будет проводить непосредственно орган власти или казенное учреждение, в отношении которого принято решение о централизации закупочной деятельности.

Уполномоченный орган (учреждение), осуществляющий полномочия заказчика, отражает в бюджетном учете операции по закупочной деятельности при полной централизации. Принятие обязательств, а также отнесение затрат на финансовый результат текущего финансового года, возникших в рамках закупочной деятельности при полной централизации необходимо отражать обособленно по соответствующим заказчикам. Указанный порядок следует установить актом уполномоченного органа (учреждения) в рамках его учетной политики.

Если решением о наделении органа (учреждения) полномочиями по закупочной деятельности предусмотрено, что приемка работ (услуг) будет производиться непосредственно заказчиком, то отражение капвложений, расходов (финансового результата) текущего финансового года в бюджетном учете осуществляется последним.

В отношении переданных полномочий по централизованной закупке, в части определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), для региональных и муниципальных бюджетных учреждений операции в бюджетном учете уполномоченного органа не осуществляются в виду отсутствия операций с активами, обязательствами, и (или) бюджетными назначениями.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ:

Что такое централизованные закупки?

Централизованные закупки – это отдел внутри компании или организации, который отвечает за выполнение всех необходимых закупок. Централизованные закупки работают с другими отделами и агентствами над консолидацией заказов на продукты, чтобы использовать эффект масштаба для получения более низких цен.

Кроме того, организации используют центральный отдел закупок, чтобы упростить бюджет закупок или сохранить расходы организации в централизованном месте, где их можно легко проверять на расхождения и проверять.

Ключевые выводы

• Централизованные закупки – это бизнес-единица, которая выполняет все закупки для организации, часто лучше подходящей для крупных корпораций с различными местоположениями.
• Некоторые преимущества централизованных закупок включают сокращение избыточной работы, снижение затрат, связанных с обучением и поддержкой дополнительного персонала, а также лучший контроль.
• Некоторые недостатки централизованной закупки включают повышенную сложность, задержку доставки и отказ от местных скидок.

Принятие объектов к учету

Объекты основных средств принимаются к бюджетному учету на основании документов, перечисленных в п. 21 Инструкции N 148н <1>, а именно:

• Акта о приеме-передаче объекта основных средств (кроме зданий, сооружений) (ф. 0306001), кроме объектов основных средств стоимостью до 3000 руб. и библиотечного фонда, драгоценностей и ювелирных изделий независимо от стоимости;
• Акта о приеме-передаче здания (сооружения) (ф. 0306030) с приложением документов, подтверждающих государственную регистрацию объектов недвижимости в установленных законодательством случаях;
• Акта о приеме-передаче групп объектов основных средств (кроме зданий, сооружений) (ф. 0306031).

<1> Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина России от 30.12.2008 N 148н.

Данная операция сопровождается проводкой:

Дебет счета КРБ <2> 1 101 00 310 «Увеличение стоимости основных средств»

Кредит счета КРБ <2> 1 106 01 410 «Уменьшение капитальных вложений в основные средства».

Принятие к учету объектов основных средств, находившихся в учреждении ранее на праве безвозмездного пользования, с одновременным начислением амортизации за время пользования отражается следующими бухгалтерскими записями:

Дебет счетов КРБ <2> 1 101 00 310 «Увеличение стоимости основных средств», 1 401 01 271 «Расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов»

Кредит счетов КРБ <2> 1 106 01 410 «Уменьшение капитальных вложений в основные средства», 1 104 00 410 «Уменьшение стоимости основных средств за счет амортизации».

В бюджетном учете учреждения принятие объектов материальных запасов будет сопровождаться проводкой:

Дебет счета КРБ <2> 1 105 00 340 «Увеличение стоимости материальных запасов»

Кредит счета КРБ <2> 1 106 04 440 «Уменьшение стоимости изготовления материальных запасов, готовой продукции (работ, услуг)».

А.Солнцева

Эксперт журнала

«Бюджетные учреждения:

ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности»

Заключение

Подводя итоги, отметим, что в Ярославской области создана и функционирует централизованная система, в рамках которой уполномоченный орган сочетает выполнение функций по определению поставщиков (более 76% всех закупок в стоимостном выражении) и регулирование контрактной системы. Основой взаимодействия всех субъектов закупочного процесса и перспективой ее развития является наличие региональной автоматизированной информационной системы «Госзакупки ЯО», объединяющей всех участников контрактной системы области, в том числе финансовый орган субъекта, ГРБС, более чем 300 заказчиков, поставщиков и общественность (зарегистрировано более тысячи пользователей). Основные цели, достигаемые посредством существующей схемы централизации, могут быть сформулированы следующим образом:

• создание единого закупочного пространства на территории области;
• повышение прозрачности и открытости закупок;
• полный учет областных закупок и бюджетный контроль;
• возможность управления закупочной деятельностью областных заказчиков.

Важно подчеркнуть, что сочетание функций по определению поставщиков и регулированию контрактной системы одним уполномоченным органом позволяет более полно реализовывать базовые принципы контрактной системы (открытость и прозрачность информации о закупках, обеспечение конкуренции и другие), а также оперативнее и тщательнее разрабатывать и реализовывать мероприятия по развитию областной контрактной системы (рисунки 3 и 4).